Impeachment é consequência de fragilidade do sistema político brasileiro

Presidencialismo de coalizão mostra seu esgotamento ao possibilitar queda do governo e reorientação do Estado

por Leonardo Del Sant e Lucas Mendes

A queda do governo de Dilma Rousseff (PT), em agosto deste ano, evidenciou as fragilidades no sistema político brasileiro. O racha na ‘base aliada’, que possibilitou o impeachment, ultrapassou os limites do Congresso Nacional, trazendo à tona o questionamento sobre uma das causas da atual crise política no país: o modelo de presidencialismo de coalizão utilizado após o fim da ditadura militar.

Saída e origem

Moção aprovada pelo diretório nacional do PMDB foi cunhada dia 12 de março (Foto: Reprodução)

No dia 29 de março de 2016 foi oficializada a saída do PMDB da base aliada do governo petista, fato que desencadeou a fuga em massa de outros partidos apoiadores do governo Dilma. Tal movimentação já vinha sendo articulada desde antes do dia 12 de março, data que consta na moção aprovada pelo diretório nacional do partido.

Oposição ao ARENA, partido de governo no período ditatorial, o MDB era a junção de uma série de correntes de oposição ao regime, unindo partidos de centroesquerda e liberal-democratas em um movimento que foi provocado pela instituição do bipartidarismo no país. Ao longo do tempo, algumas dessas correntes fundaram outros partidos, como o PT, PDT e, posteriormente o PSDB. Atualmente é o partido mais velho em atividade do Brasil.

Maurício Michel Rebello, doutor em ciências políticas pela UFRGS, contextualiza o papel do partido nas movimentações políticas brasileiras: “O PMDB, por ser um partido de centro, possibilita melhores negociações tanto com partidos mais conservadores quanto com partidos mais à esquerda. Ele foi favorecido pelo fato do PSDB e PT terem se tornado rivais desde 1994”.

Presidencialismo de coalizão

Presidente da Câmara na época, Ulysses Guimarães segura uma cópia da constituição, em 1988 (Foto: Célio Azevedo)

No mesmo ano em que ocorria a aprovação da atual Carta Magna brasileira, a “Constituição Cidadã” de 1988, na qual o PMDB teve papel decisivo, o cientista político Sérgio Abranches formulava o conceito que se tornaria central para a compreensão do sistema político no país: o Presidencialismo de Coalizão.

Em entrevista ao ‘Nexo Jornal’, ele situa o conceito como sendo parte de sistemas multipartidários em que a disputa eleitoral, por si só, não garante ao presidente eleito, apenas com seu partido, uma maioria no Congresso. “Ao mesmo tempo, há uma tal interdependência entre Legislativo e Executivo que o presidente não tem condições de governar sem o apoio majoritário do Congresso. Então ele faz uma aliança com partidos que não necessariamente têm afinidade com seu programa de governo”, afirma.

Esse sistema de coalizão, ao longo do tempo, passou a demandar grandes acomodações para sustentar a “governabilidade” a partir dos governos FHC. Marcos Napolitano, Historiador e professor do Departamento de História da USP, em artigo na ‘Revista Brasileiros’, assegura, que “desde 2003, o “toma lá dá cá” fisiológico, que tem no PMDB, sempre disposto a ocupar o Estado, sua expressão máxima, foi a porta aberta para as tenebrosas transações que acabaram por modificar a essência do próprio PT” .

Crise econômica

“Se é político, como é a política? Tem que resolver essa porra. Tem que mudar o governo para estancar essa sangria”.

Ao desligar o telefone na conversa com o então presidente da Transpetro, Sérgio Machado, em meados de março, Romero Jucá, ex-ministro do Planejamento do governo interino de Temer já cumpria com suas futuras funções ministeriais desde então. Ao prever o futuro, o senador peemedebista, promovia mais um capítulo do impeachment que afastou de seu cargo a presidenta Dilma Rousseff.

[youtube https://www.youtube.com/watch?v=vHnVQYDol6c]

A crise política, que acabou também levando embora o próprio Jucá, tem seu agravamento com a piora dos indicadores econômicos. Segundo levantamento feito pela Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), a dependência da economia brasileira de exportações das “commodities” passou de 63% para 65%.

As commodities são as mercadorias primárias, exportadas em estado bruto, como soja, minério de ferro, petróleo, etc. Ao mesmo tempo que essas exportações ganhavam mais importância na economia do Brasil, seu preço internacional caía – puxado, além de outros fatores, pela desaceleração da economia chinesa – a maior compradora de produtos brasileiros. Somente na balança comercial Brasil-China, as exportações caíram da marca de 46 bilhões de reais em 2013 para pouco mais de 35 bilhões em 2015, segundo dados do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC).

Tal cenário contribuiu para a queda no superávit primário brasileiro (diferença entre receitas e despesas do governo, descontados os juros), que na média dos anos Lula foi de 2% do PIB, com Dilma chegou a -0,59% em 2014, de acordo com dados do Banco Central.

Crise política

É com esse cenário que se deu a eleição presidencial de 2014, encerrada pela vitória apertada da chapa Dilma-Temer sobre a chapa Aécio Neves-Aloysio Nunes (51,64% contra 48,36% dos votos válidos, respectivamente, segundo o TSE). Logo após a posse de Dilma Rousseff, veio o que para a oposição significou um “estelionato eleitoral”, com orientação econômica do novo governo em sentido oposto ao programa apresentado na disputa eleitoral – nomeação do ortodoxo Joaquim Levy no Ministério da Fazenda e os esforços em aprovar o “Ajuste fiscal”.

“Ajuste fiscal, em geral, é algo que todos fazemos ao administrarmos nossas economias pessoais; mas, para ajustar nossas economias, não precisamos negociar isso com ninguém”, afirma George Avelino, doutor em Ciência Política pela Stanford University e professor da Fundação Getulio Vargas/SP. “O caso é diferente quando falamos em ajuste dos gastos públicos, pois temos de negociar a forma dos ajustes, principalmente se vivemos e queremos viver em um sistema democrático”, completa o pesquisador.

Em meio à crise, o PMDB, no final de março (29), anuncia seu desembarque da base aliada. O partido foi o segundo a pular do barco (PRB tinha anunciado sua saída no dia 16). Logo após o envio do processo de impeachment para o plenário da câmara, o PSD também sai do governo, tornando-se oposição.

O PP e o PROS orientaram o voto favorável ao impeachment, enquanto o PR, apesar de indicar que votaria contra, teve a maioria de sua bancada votando a favor do impeachment, inclusive seu presidente, Alfredo Nascimento, ex-ministro dos Transportes de Dilma. O PDT orientou voto contra, mas seis de seus congressistas descumpriram recomendações do partido.

Quase seis meses antes da dissolução da base aliada do PT, em 21 de outubro de 2015, congressistas da então oposição ao governo do PT entregaram a Eduardo Cunha (PMDB), na época presidente da Câmara dos Deputados, o pedido de impeachment desenvolvido pelos juristas Hélio Bicudo e Miguel Reale Júnior e pela advogada Janaina Paschoal. Apenas 8 dias depois, é lançado no Brasil o documento “Uma Ponte Para o Futuro”, espécie de tratado econômico-social com o objetivo de lançar propostas para recuperar a economia do país.

“Se levasse a sério nenhum governante brasileiro escaparia do impeachment que ficaria completamente banalizado atrapalhando a vida administrativa do País”, critica Kiyoshi Harada, advogado, professor e membro da Academia Paulista de Letras Jurídicas e do Conselho Superior de Assuntos Jurídicos e Legislativos (Conjur) da FIESP.

“É muita ingenuidade supor que a Dilma está sofrendo* impeachment por causa das pedaladas que ninguém sabe ao certo o que é, ou por ter aberto crédito adicional suplementar fora dos limites da autorização legislativa. Tudo isso é besteira. O processo é de natureza política e a Presidente que perdeu a legitimidade tornando o País ingovernável terá que ser afastada de uma forma ou de outra”, pontua.

“Não vejo nenhum problema moral em sustentar que Dilma deve sair* pelo conjunto da obra e não pelas acusações específicas que lhe são feitas no pedido de impeachment”, avalia o bacharel em filosofia Hélio Schwartsman. Segundo ele, “a ideia do impeachment é justamente que o julgamento seja mais político do que técnico, tanto que os julgadores são os senadores e não magistrados de carreira”.

Da ponte pra cá

Lançado em outubro de 2015, “Uma Ponte Para o Futuro” guarda semelhanças com políticas do FMI (Foto: pmdb.orb)

“A tal ‘Ponte para o Futuro’ e a ‘Agenda Brasil’ de Renan Calheiros são documentos que apresentam o PMDB e o próprio Calheiros como aptos a implementar as principais bandeiras políticas das frações burguesas para a “superação” da crise econômica. E é consenso entre esses setores a aplicação do receituário neoliberal, em quaisquer ocasiões, o que ao nosso entender só vai reforçar a crise econômica e social. Entretanto, vai aumentar a taxa de lucro das empresas nacionais e estrangeiras, e é isso que importa para esses setores”.

É o que diz Andre Franklin Palmeira, pesquisador da Universidade Federal Fluminense e autor dos artigos “A Trajetória do MDB/PMDB e a política brasileira nas últimas décadas” e “O Partido do Brasil: a História do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (1980-2010)”.

O ponto central do documento refere-se à necessidade de ajuste fiscal e de flexibilização do Orçamento. Tais medidas já se refletiram na realidade. As principais bandeiras defendidas pelo governo Temer, desde que assumiu oficialmente a presidência, em 31 de agosto, são baseadas no “Ponte para o Futuro”.

Disciplina fiscal, redução de gastos públicos, reforma tributária, investimento estrangeiro direto – todas essas propostas presentes no documento peemedebista constam também no “Consenso de Washington”. Elaborado em 1989, ele ganhou esse nome por ter acontecido na capital americana. É um receituário de política macroeconômica que, através do Fundo Monetário Internacional (FMI), orientou as economias dos países “em desenvolvimento” durante os anos 90.

Instituições financeiras como o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro dos EUA participaram de sua elaboração. Medidas como as políticas de privatizações dos governos FHC foram orientadas seguindo essa receita.

“Embora tanto o ‘Consenso de Washington’ como o ‘Ponte para o Futuro’ partilhem de orientações gerais próximas ao bom senso administrativo, a implementação dessas orientações está longe de estar claramente definida, ou seja, o problema está nos detalhes”, analisa Avelino. “E os detalhes nesse caso expressam nossos conflitos distributivos (quem vai perder mais ao ajustarmos a economia) que precisam ser explicitados e negociados democraticamente”, conclui.

“O ‘Consenso de Washington’, especificamente, tem pouca influência sobre o documento do Temer”, afirma Sérgio Praça, Doutor em Ciência Política pela Universidade de São Paulo, com pós-doutorado em Administração Pública e Governo pela FGV-SP.

“São medidas de quem acredita que o Estado não deve intervir na economia, ao contrário do que Dilma Rousseff, Guido Mantega, Luciano Coutinho etc. acreditam. As propostas de Temer ganham espaço agora com o fracasso da política econômica da presidente afastada”, entende ele.

De acordo com Sydney Sanches, ex-Presidente do Supremo Tribunal Federal, presidente do Processo de impeachment de Collor em 1992 e atual presidente do Conselho Jurídico (ConJur) da FIESP, “o documento “Ponte para o Futuro” foi submetido à consideração do Conselho Estratégico da FIESP, que também integro (…) e depois à Diretoria, que, segundo estou informado, também decidiu tornar pública sua orientação favorável ao “impeachment” de Dilma”, contextualizou.

Em entrevista coletiva a correspondentes no Brasil de veículos estrangeiros de comunicação, realizada em 31 de março de 2016, o presidente da FIESP, Paulo Skaf, revelou que o ‘Ponte para o Futuro’ “ tem muitas coisas positivas” e que as contas públicas devem ser acertadas sem aumento de impostos. “Governo tem que fazer muito mais com a fortuna que arrecada”, afirmou.

Congresso Nacional: Pragmatismo e fisiologismo

“As barganhas de votos no Congresso por políticas públicas são parte legítima da democracia. No fundo estamos falando de negociação. A política é por definição a negociação e o acerto em torno de propostas comuns, em que todos cedem em alguma medida”, afirma Ricardo João de Braga, doutor em Ciência Política pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro e professor no Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (CEFOR) da Câmara dos Deputados .

Para o pesquisador, o ‘presidencialismo de coalizão’ não chegou no ponto de inviabilizar a política ou a própria democracia. “Não creio que tenhamos chegado ao esgotamento. Desde 1988 Sérgio Abranches apresenta os problemas do sistema, e estes problemas não mudaram desde então. No interregno tivemos dois bons governos, de FHC e Lula, e um governo de transição exitoso, que foi o de Itamar. Digo bons governos e exitosos porque conseguiram implementar algumas políticas públicas importantes, não porque tenham sido exemplares na representatividade e qualidade da democracia”, diz, e ainda alerta: “as formas alternativas disponíveis para se substituir o presidencialismo de coalizão não são fórmulas certas e indolores”.

Bastante disseminado durante o impeachment, “Tchau querida” surgiu de conversas grampeadas de maneira irregular entre Dilma e Lula (Foto: Lalo de Almeida / Folhapress)

Para aqueles que estão ‘dentro da máquina’, no meio do sistema, o foco dos problemas é outro. O deputado Osmar Serraglio, do PMDB do paraná, presidente da Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, encara o período eleitoral como o gerador de conflitos.

“As coligações são um escárnio”, critica ele. “Partidos  que ontem estavam juntos nos palanques, hoje são adversários figadais no Congresso. O eleitor vota no candidato de um partido e termina elegendo candidato de outro partido. As coligações permitem que um candidato seja eleito porque se vale dos votos de candidatos de outros partidos e, quando chega no Câmara Federal, as coligações desaparecem e, então, temos deputados de mais de vinte partidos. Temos partido que conta com apenas um deputado”, explica.

A própria lógica das relações entre executivo e legislativo passa por mudanças. Em estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicadas (IPEA), realizado pelos pesquisadores Acir Almeida (Diest-IPEA) e Manoel Leonardo Santos (UFMG), as evidências mostram que o Congresso Nacional está assumindo papel de protagonista na produção de políticas públicas no país.

Segundo a pesquisa, desde 2008, as leis de origem no Congresso estão em maior número que aquelas vindas do Executivo. Desde 2005, o percentual de leis não orçamentárias vindas do Governo caiu 50%, diante da média anual de 76% entre 1995 e 2004.

Para Acir Almeida, que também é mestre em ciência política, “o Brasil tem número excepcionalmente grande de partidos parlamentares, o que torna mais confusa e custosa a formação de governos majoritários”. Segundo ele, esse fato por si só não prejudica a democracia. “O que eventualmente a prejudica é o multipartidarismo com forte polarização ideológica, porque inviabiliza a necessária cooperação entre os partidos, para fins de governo”.

“A questão da (falta de) ideologia dos partidos é mais controversa. Exceto pelos partidos de esquerda, é fato que os demais, nas eleições, pouco ou nada sinalizam aos eleitores em termos programáticos. Contudo, vários estudos mostram que nossos parlamentares muitas vezes votam segundo diferenças ideológicas. De qualquer maneira, a existência de partidos sem conteúdo programático não pode ser considerada uma ameaça à democracia”, pontua.

Queda do Governo

PMDB assume a presidência pela segunda vez através de impeachment. Governo Temer assume no dia 1º de setembro (Foto: Marcelo Camargo / Agência Brasil)

A base aliada do segundo governo Dilma na Câmara Federal, considerando os partidos que manifestaram apoio à candidatura da petista no segundo turno de 2014, era de 304 deputados. Após 1 ano e meio, em abril de 2016, 367 congressistas votaram, na Câmara dos Deputados, a favor da admissibilidade do processo de impeachment.

Com a saída de Dilma Rousseff, Temer herdou uma base aliada com partidos que vieram a formar o ‘Centrão’, atuando na mesma lógica fisiológica das coalizões. “Hoje temos vários partidos no Centrão que fazem o mesmo papel do PMDB e já atingem, no Congresso, número de parlamentares bem próximo ao do PMDB, como PSD, PP, PTB…”, avalia Nivaldo Adão Ferreira Junior, mestre em Ciência Política pela Universidade de Brasília e analista legislativo da Câmara dos Deputados.

“A tendência é que [esses partidos] cresçam também em número de candidatos e eleitos nas próximas eleições, e se o sistema se mantiver nessa configuração, em pouco tempo, ninguém sozinho será mais o fiel da balança”, continua. “O PSD, aliás, foi incentivado a ser criado para realizar esse propósito, o de diminuir a importância do PMDB no presidencialismo de coalizão”, completa ele.

A ampla maioria legislativa obtida após a cassação do mandato de Dilma, em 31 de agosto, possibilitou ao governo Temer emplacar as medidas econômicas que estavam sendo gestadas desde a criação do “Ponte para o Futuro”.

Em 13 de setembro, o Governo Federal lança o Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), um plano de privatizações e concessões, que pauta-se pela promessa de voltar a gerar emprego e pela retomada do crescimento econômico através investimento privado – nacional e estrangeiro. Na ocasião, Moreira Franco, peemedebista e aliado de Temer, afirmou que “sai a ideologia e entra a matemática”.

Pecados até o teto

Trezentos e sessenta e seis deputados federais votaram a favor, na noite de 10 de outubro, do texto base da Proposta de Emenda à Constituição que congela os gastos do Governo Federal por 20 anos – a PEC-241, chamada de PEC do Teto.

A articulação para aprovação da proposta envolveu ao menos dois “jantares” oferecidos por Michel Temer no Palácio da Alvorada. Num deles, no final de agosto, reuniu todo o seu ministério, os presidentes da Câmara e do Senado e líderes da base aliada no Congresso. No segundo encontro, um dia antes da votação na Câmara, cerca de 215 congressistas compareceram.

Não para por aí. Além da PEC-241, o governo Temer vem propondo mais reformas como a Flexiblização da jornada de trabalho; ampliação da terceirização no país, permitindo que todas as atividades de uma empresa possam ser terceirizadas, não só atividades-meio, como limpeza e segurança, e mudanças nas regras da CLT, tornando menos rígidas as negociações coletivas, além da criação de duas modalidades diferentes na jornada de trabalho, uma chamada “parcial” e outra, “intermitente”.

Na educação, o “escola sem partido” enfrenta problemas para avançar na Câmara enquanto a reforma do ensino médio poderá ser aprovada por meio de medida provisória, como disse o Ministro da Educação, Mendonça Filho. Como reação, estudantes estão ocupando escolas públicas em alguns estados do Brasil. Só no Paraná, mais de 200 escolas estão ocupadas.

Há também movimentações no governo para privatizar setores como: energia, óleo e gás, saneamento, rodovias, portos, aeroportos, ferrovias, mineração e loterias, contabilizando, ao todo, 34 concessões, algumas já propostas no governo Dilma. Tudo somado com a proposta de quebra de monopólio da Petrobrás na partilha do Pré-sal, projeto criticado por petroleiros, mas apreciado pela indústria.

Novos rumos do Estado

Em curso, governo Temer caminha para o Neoliberalismo (Foto: Radar On-Line / veja.com)

As primeiras propostas do governo Temer fazem parte de um processo de reorientação do Estado, como conta Rafael Silveira e Silva, Consultor Legislativo do Senado Federal e pesquisador colaborador do Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília – UnB. “O programa apelidado ’Ponte para o Futuro’ propõe a reorganização das contas públicas e uma reorientação do Estado brasileiro para uma ação mais efetiva. Não sei ao certo se tudo está correto, mas a filosofia da proposta me parece acertada para o momento em que vivemos”.

“Na escolha de Henrique Meirelles, que tem grande respaldo político e também no mercado, seus primeiros passos parecem ser confusos e extremamente conciliadores com setores conservadores. Isso pode ruir o apoio com alguns setores mais moderados, que também respaldaram o processo de impeachment”, analisa Tiago Borges, pesquisador do Centro de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

“Para os grupos de esquerda e os trabalhadores brasileiros a melhor saída poderia ser uma nova eleição que derrotasse o projeto neoliberal (envergonhado) do PT e o projeto ultraliberal (triunfalista) desta coalizão golpista formada por PMDB-PSDB-DEM (…). O ‘governo’ Temer se apresentou como capaz de impor a sociedade brasileira o projeto das frações burguesas (de destruição do varguismo, do lulismo e o que resta de soberania nacional em algumas canetadas), e que jamais passaria se fosse pelo crivo do voto direto, democrático”, ressalta Franklin Palmeira.

“A Constituição de 1988, da qual me orgulho muito por ter participado de sua construção, trouxe as marcas de seu tempo. Foi um marco das garantias civis e da reabertura política”, reflete a Senadora Lídice da Mata (PSB-BA), Deputada Constituinte, primeira mulher presidente do Diretório Central dos Estudantes (DCE-UFBA), primeira prefeita de Salvador (1992) e primeira senadora da Bahia (2010).

“Assegurou a liberdade de organização partidária e a isonomia de direitos na disputa eleitoral. Mas não contemplou  a proibição do financiamento privado de campanhas. Essa questão – absolutamente crucial nos dias de hoje -, naquela época não tinha ganho a evidência que tem hoje para nossa sociedade”, pondera.

“Enquanto houver eleições diretas para presidente, mesmo que o número de partidos representados no Congresso caia para a metade ou mesmo um terço do número atual, teremos presidencialismo de coalizão”, decreta o cientista político Rogério Schmitt. “A rigor, é possível até demonstrar que uma característica comum aos dois presidentes que sofreram impeachment (Collor e Dilma) foi exatamente a sua inabilidade em gerir adequadamente os governos de coalizão que deveriam ter liderado”, reflete.